Bureaucratie

La bureaucratie désigne, dans la fonction publique, la caste d'individus vivant exclusivement de l'impôt et n'offrant en retour aux contribuables qu'un service limité voire nul. Dans le langage courant, on distingue généralement la bureaucratie des fonctions plus opérationnelles. Ainsi :

• le ministère de l'Intérieur en France estime que pour une heure passée sur le terrain, un agent de police passe sept heures en tâches administratives. D'autres études aux résultats proches soulignent qu'à peine un tiers du temps est passé sur le terrain
• alors que l'état des hôpitaux est jugé comme catastrophique, la France est au troisième rang des pays développés consacrant le plus de sa richesse à la santé (11 % du PIB), en particulier en raison des 100 000 fonctionnaires affectés à la bureaucratie du ministère de la Santé et à la bureaucratie de l'assurance maladie.

Dans le privé, la bureaucratie désigne l'appareil administratif entourant les fonctions plus commerciales ou opérationnelles de l'entreprise, avec un sens péjoratif. Tout comme dans le public, le risque de la bureaucratie pour une entreprise est un risque bien réel, mais fortement nuancé par l'impératif de rentabilité auquel une société doit répondre, là où dans le public la bureaucratie est laissée avec quasiment aucun contre-pouvoir.

Penseurs de la bureaucratie

Le néologisme a été inventé par Vincent de Gournay en 1759 :

« Nous avons en France une maladie qui fait bien des ravages : cette maladie s'appelle la bureaumanie »
    — Vincent de Gournay, Propos de 1764, rapportés dans La société de confiance d'Alain Peyrefitte

Le terme n'a été réellement popularisé et théorisé qu'à partir des travaux de Max Weber sur le sujet, publiés en 1922 (Économie et société). En 1946, l'économiste autrichien Ludwig von Mises en publie une analyse détaillée, dans La Bureaucratie. Le démographe Alfred Sauvy introduit lui en 1956 dans La Bureaucratie le terme de « burelain », par analogie avec « châtelain », afin de définir le bureaucrate dans son royaume.

Le sujet devient par la suite un enjeu essentiel des théoriciens du management comme Octave Gélinier et Michel Crozier, qui y consacre de nombreux ouvrages.

Qu'est-ce que la bureaucratie ?

Dans la théorie sociologique, la bureaucratie est définie comme un système pyramidal hiérarchisé, avec de nombreuses caractéristiques comme une répartition fine des tâches et emplois sur des tâches ou micro-tâches délimitées, avec une organisation qui se veut rationnelle, uniforme et impersonnelle. La bureaucratie se caractérise par la lenteur, son irrationalité, l'indécision ou l'aveuglement.

Mais qu'est-ce que la bureaucratie en tant que telle ? C'est essentiellement un monde dans lequel il est impossible de savoir si les ressources utilisées sont employées au mieux. Comme les notions de profit, de calcul économique et donc de satisfaction du client n'y ont pas cours, il est impossible de connaître l'efficacité réelle d'une administration, ni même de savoir si cette efficacité existe. Les fonctionnaires et autres bureaucrates ne supportent jamais personnellement les conséquences éventuellement négatives de leur travail. Ils dépendent avant tout de ce que pensent d'eux leurs supérieurs hiérarchiques. La bureaucratie est donc le règne opaque de l'irresponsabilité :

« La bureaucratie est un mécanisme par lequel une personne est confortablement coupée des conséquences de ses actes. »
    — Nassim Nicholas Taleb, Jouer sa peau, 2018'

La bureaucratie publique se distingue de la bureaucratie privée en ce qu'elle n'a absolument aucun compte à rendre à ses financeurs (les contribuables), là où la bureaucratie d'une entreprise est (en partie) gardée sous contrôle par l'impératif de recherche du profit et par la concurrence. Pour la bureaucratie publique, les bénéficiaires de coercition et de la spoliation étatique que sont les fonctionnaires, généralement installée dans des bureaux, d'où son nom, n'ont de compte à rendre à personne, et aucune concurrence qui puisse remettre en cause la lourdeur bureaucratique.

Exemples de bureaucratie en France

• Tickets restaurant : la France interdit le versement sur le compte bancaire des salariés du montant des tickets restaurant, nourrissant une bureaucratie inutile, privée, appelée Edenred, Swile, etc.
• Mutuelles et assurance maladie : la France est le seul pays à cumuler assurance maladie et mutuelles, résultant en une imposante bureaucratie inutile dont le seul objectif est de justifier sa rente se perpétuer

Perspective libérale sur la bureaucratie

Pour les libéraux et libertariens, la bureaucratie est la conséquence inévitable de l'action d'un État qui s'éloigne de ses fonctions régaliennes et ambitionne de tout faire, dans une logique d'État-providence.

Si des politiques gestionnaires se succèdent les uns aux autres à la tête de l'État, aucun ne parvient à vraiment réduire la bureaucratie publique car ne s'attaquant pas à la cause première : l'expansion incontrôlée de l’État à tous les champs de la vie. À partir du moment où l'intervention de l’État dans un champ donné est validée, la bureaucratie aura tout intérêt à défendre son existence,

Cette tendance de la bureaucratie à entretenir les problèmes qu'elle est supposée résoudre est bien connue, de longue date. L'économiste Thomas Malthus, dès le XVIII^e siècle, écrivait ainsi :

« Les lois sur les pauvres créent les pauvres qu'elles assistent. »
    — Thomas Malthus

L'un des exemples les plus connus de cette tendance de la bureaucratie à préserver voire à amplifier les problèmes est l'histoire des rats de Hanoï sous la colonisation française. Pour réduire la population de rats et les maladies qu'ils propageaient, l'administration coloniale français se mit à donner des primes pour chaque queue de rat apportée dans les bureaux de l'administration, comme preuve de la mort d'un rat. Las, les V ietnamiens se mirent à attraper des rats, couper uniquement leur queue et les laisser repartir (voire de les élever !) afin qu'ils se multiplient et d'avoir encore plus de rats (et donc de subventions)... De la même manière, les récompenses offertes par l'administration britannique pour tuer des cobras en Inde aboutirent à augmenter la population de cobras. Ce que l'on appelle désormais l'« effet cobra » désigne ces effets secondaires des mesures visant à régler un problème sous-jacent.

Loin d'être un effet pervers occasionnel de la bureaucratie, cet effet cobra est un effet systématique de toute bureaucratie, qui trouvera tous les moyens nécessaires, volontairement ou non, pour se maintenir et défendre sa raison d'être. Cela tient largement au fait que, derrière la bureaucratie, ce sont des individus. Et qu'un individu ne sachant que traiter un CERFA donné sera prêt à beaucoup pour justifier son métier et donc son salaire.

L'analyse de Ludwig von Mises

L'économiste autrichien Ludwig von Mises développe une analyse de la bureaucratie dans son ouvrage de 1944, La Bureaucratie. Comme le rappelle Mises, dans une économie de marché, les signaux de profits et de pertes sont assurés par le mécanisme des prix et, surtout par la préservation d'un système de propriété privée. Si les besoins des clients ne sont pas satisfaits, cela ne remet pas en cause le fonctionnement de l'économie. Donc, lorsque le marché est remplacé par un tiers, en particulier l'État, pour pallier soi-disant une défaillance du marché, alors le profit n'est plus le critère de réussite. Il en résulte des conflits irréconciliables sur le meilleur usage des ressources limitées. Cela peut aller jusqu'à la violence indique l'économiste autrichien, Ludwig von Mises et à la création d'une organisation éducative bureaucratique qui évince les économistes favorables à un système de marché.

L'analyse de William Niskanen

William Niskanen, à l'inverse de Ludwig von Mises, développe une approche purement économique de la bureaucratie. Il utilise le modèle de l'agent rationnel et maximisateur (homo œconomicus) pour décrire le comportement des bureaucrates.

Selon lui, les bureaucrates agissent rationnellement en maximisant le budget qui leur est alloué par les législateurs. Or, les bureaucrates ont des informations que les législateurs n'ont pas. Cela les conduit à révéler des informations fausses aux législateurs, de façon à obtenir un budget plus important que nécessaire. Les quantités de biens et de services collectifs produites étant plus grandes que ce qui est effectivement désiré par les citoyens, la conclusion de Niskanen est que la démocratie sociale contemporaine ne peut pas parvenir à un résultat optimal.

Le thème de la bureaucratie est également largement analysé par lécole du Public Choice, qui souligne comment les intérêts réels visés par les fonctionnaires de manière large, et les bureaucrates de manière plus ciblée, sont leurs intérêts propres et non un supposé intérêt général. Une illustration humoristique de ces analyses est présente dans la série télévisée britannique Yes Minister.

Les lois de la bureaucratie

Diverses lois empiriques régissent le développement de la bureaucratie :

• la loi de C. Northcote Parkinson affirme que « le travail s’étale de façon à occuper le temps disponible pour son achèvement ». D’après Parkinson, cela est dû à deux forces : le fait qu'un fonctionnaire entend multiplier ses subordonnés, pas ses rivaux, et la tendance des fonctionnaires à se créer mutuellement du travail. Laissée à elle-même, la bureaucratie tend toujours à s'étendre davantage.
• le principe de Peter affirme que « tout employé tend à s'élever à son niveau d'incompétence. » Le corollaire est que, « avec le temps, tout poste sera occupé par un incompétent incapable d'en assumer la responsabilité. »
• le principe de Dilbert est une version plus pessimiste encore : « Les gens les moins compétents sont systématiquement affectés aux postes où ils risquent de causer le moins de dégâts : l'encadrement. » Les principes de Peter et de Dilbert expliquent l'évolution des gouvernements vers l'inaptocratie.
• la loi de Max Gammon : « Dans une bureaucratie, l’augmentation des dépenses sera accompagnée d’une diminution de la production ». Augmenter les budgets étatiques n'améliore pas les services pour autant, au contraire.
• la loi de David Friedman : « Tout ce que fait le gouvernement coûte au moins deux fois plus cher que ce que coûterait l'équivalent dans le privé. » Elle avait été formulée auparavant par Emanuel Savas sous le nom de loi de Savas.

Loyd S. Pettegrew et Carol A. Vance énoncent les 7 lois de la bureaucratie de la façon suivante

1. Il faut maintenir à tout prix les "problèmes", bases du pouvoir ("guerres" contre la pauvreté, contre le réchauffement climatique, contre le travail au noir, guerre contre la drogue...)
2. Il faut utiliser les crises pour accroître son pouvoir (exemple : les attentats du 11 septembre 2011)
3. S'il n'y a pas assez de crises, en fabriquer (guerres préventives, planche à billets, prétexte du réchauffement climatique...)
4. Il faut contrôler l'information tout en prétendant pratiquer l'ouverture
5. Il faut s'attirer les faveurs de la presse en prétendant aider les gens (prétexte de la "justice sociale")
6. Il faut s'attirer les faveurs de certains groupes de pression en leur distribuant des privilèges dont le coût est réparti sur ses opposants
7. Il faut diaboliser ceux qui affirment que "le roi est nu".

Les bureaucrates sont aussi des « bullocrates » (titre d'un livre écrit par Jean-François Kahn en 2006) : ils finissent enfermés dans leur bulle et perdent tout contact avec la réalité.

L'influence de la bureaucratie devient parfois tellement prépondérante qu'elle occulte les aspects politiques ou économiques du pouvoir. Quand le pouvoir réel est entre ses mains, on parle alors d'État profond.

Citations

Article détaillé : Citations sur la bureaucratie.

• « L'outil de l’entrepreneur est la création de valeur, celle du bureaucrate est la création de peur. » (Ayn Rand)
• « Quand on n’a pas vu l’administration de l’ancien régime à l’œuvre, en lisant les documents secrets qu’elle a laissés, on ne saurait imaginer le mépris où finit par tomber la loi, dans l’esprit même de ceux qui l’appliquent, lorsqu’il n’y a plus ni assemblée politique, ni journaux, pour ralentir l’activité capricieuse et borner l’humeur arbitraire et changeante des ministres et de leurs bureaux. » (Alexis de Tocqueville)
• « Si le gouvernement, un jour, silencieusement, fermait ses portes, si tous les bureaucrates quittaient sans bruit leurs grandes salles de marbre, il faudrait aux gens de ce pays un temps assez long pour commencer à se dire que quelque chose leur manque, ou même pour savoir que les bureaucrates sont partis. » (Ronald Reagan, Écrits personnels)
• « La bureaucratie, avec les développements excessifs qu'elle a reçus dans quelques pays étrangers, n'a pas seulement pour résultat de blesser les intérêts ; elle se montre plus funeste encore en abaissant les âmes et les intelligences. En soumettant les citoyens à des fonctionnaires irresponsables, elle propage sans cesse deux sentiments qui dégradent également le caractère d'une nation, le désir des révolutions et la résignation momentanée devant l'oppression et l'injustice. Elle fait descendre à la condition de solliciteurs obséquieux les classes supérieures de la société qui, dans toute bonne constitution, ont pour mission spéciale de cultiver les vertus dérivant de l'indépendance individuelle. (...) Ce régime pervertit les esprits en ce qui concerne les principes fondamentaux de l'activité sociale, en les habituant à croire que l'État a qualité pour se charger de toutes les fonctions qui, chez les peuples libres et prospères, appartiennent exclusivement aux individus et aux familles. Il a fait ainsi éclore en 1848 les doctrines dites socialistes, à la stupéfaction des citoyens les plus expérimentés, qui n'ont pu d'abord se rendre compte d'une telle aberration. Le doute n'est plus possible aujourd'hui : les faits prouvent que le fléau du socialisme n'a nullement atteint les peuples libres, et qu'il a sévi chez les autres exactement en proportion des exagérations de la vie publique. » (Frédéric Le Play)
• « Ainsi que Brille-Babil l'expliquait sans relâche, c'est une tâche écrasante que celle d'organisateur et de contrôleur, et une tâche qui, de par sa nature, dépasse l'entendement commun. Brille-Babil faisait état des efforts considérables des cochons, penchés sur des besognes mystérieuses. Il parlait dossiers, rapports, minutes, memoranda. De grandes feuilles de papier étaient couvertes d'une écriture serrée, et dès qu'ainsi couvertes, jetées au feu. Cela, disait encore Brille-Babil, était d'une importance capitale pour la bonne gestion du domaine. Malgré tout, cochons et chiens ne produisaient pas de nourriture par leur travail, et ils étaient en grand nombre et pourvus de bon appétit. »' (George Orwell, La Ferme des animaux, [lire en ligne])
• « La société tout entière deviendra un seul immense bureau et une seule immense usine avec égalité de travail et égalité de rétribution ». (Lénine, L'État et la Révolution)
• « Un escalier de ministère est un endroit où des gens qui arrivent en retard croisent des gens qui partent en avance. » (Georges Clemenceau)
• « Il me semble qu'à la suite d'une rotation des cadres à tous les échelons du pouvoir, sensiblement plus rapide qu'en Russie ou en URSS, il existe aujourd'hui sur les rives de la Seine une société bureaucratique qui emploie presque un Français sur quatre. Comme Soviétique, je m'étonne en permanence de voir à quel point toute la société française est contaminée de haut en bas par l'esprit bureaucratique. » ("Un soviet au pays de Tonton" [et si l'URSS nous avait transmis son mal bureaucratique?], Kirill Privalov, éd. Robert Laffont, 1991)
• « - Alors on vous paie pour vous tourner les pouces ? - On nous paie pour enrayer la marche des affaires qui iraient très bien toutes seules sans ça ! » (film "Messieurs les Ronds de cuir", 1959)
• « La bureaucratie réalise la mort de toute action. » (Albert Einstein)
• « La bureaucratie peut être considérée comme un ensemble parasitaire où se développent toute une série de blocages, d'embouteillages qui deviennent un phénomène parasitaire au sein de la société. » (Edgar Morin, Introduction à la pensée complexe)
• « Chaque révolution s'évapore en laissant seulement derrière elle le dépôt d'une nouvelle bureaucratie. » (Franz Kafka)
• « La bureaucratie est un mécanisme par lequel une personne est confortablement coupée des conséquences de ses actes. » (Nassim Nicholas Taleb, Jouer sa peau)
• « Nous cherchons un homme et nous trouvons des bureaux. Nous cherchons une décision et nous trouvons une Circulaire Recommandée. Où est donc le mal ? En ceci, que le formidable État, composé de militaires, de diplomates et d'administrateurs, n'a point de maître. Cet instrument aveugle marche seul. Le peuple puissance agit ; le peuple pensée n'est point représenté ; enfin le gouvernement n'est que la pointe extrême de l'engin mécanique. Cette situation du Bureaucrate régnant est nouvelle. » (Alain, Le citoyen contre les pouvoirs, 1926)

Informations complémentaires

Bibliographie

• 1922, Max Weber, Économie et société
• 1944, Ludwig von Mises, La Bureaucratie, [lire en ligne]

• 1945, Goodwin Watson, "Bureaucracy as Citizens See It", Journal of Social Issues, Vol 1, pp4—13

• 1956, Alfred Sauvy, La bureaucratie

• 1957, Anthony Downs, An Economic Theory of Bureaucracy. New York: Harper and Row,.

• 1964, Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique

• 1965,
  • Gordon Tullock, "The Politics of Bureaucracy", Washington, DC: Public Affairs Press
  • Octave Gélinier, Management ou bureaucratie ? le secret des structures compétitives, Paris : Éditions Hommes et Techniques

• 1967, Anthony Downs, Inside Bureaucracy. Boston: Little, Brown and Co.,

• 1968, Reinhard Bendix, "Bureaucracy", In: David L. Sills, dir., "International Encyclopedia of the Social Sciences", Vol 2, London: Macmillan and the Free Press, pp206-219

• 1970, M. Albrow, "Bureaucracy", Basingstoke, Palgrave-Macmillan

• 1971, William Niskanen, Bureaucracy and Representative Governement, Chicago : Aldine, Atherton

• 1976, E. Jaques, "A general theory of bureaucracy", London: Heinemann

• 1988, Mel Bradford, "The Burden of Bureaucracy. Fighting the war against an entrenched government 'army', The Freeman, July, Vol 38, n°7, p276

• 1989, James Q. Wilson, "Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It", New York, NY: Basic Books

• 1990, Llewellyn H. Rockwell, "Why Bureaucracy Must Fail", In: Llewellyn Rockwell, dir., "The Economics of Liberty", Auburn, Alabama: The Ludwig von Mises Institute, pp119-123

• 1991, Clayton A. Coppin et Jack High, “Entrepreneurship and Competition in Bureaucracy: Harvey Washington Wiley’s Bureau of Chemistry, 1883-1903,” in Jack High, ed., Regulation, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, pp95-118

• 1993,
  • Gifford Pinchot, Elizabeth Pinchot, "The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organization", Berrett-Koehler: San Francisco, CA
  • Rodney G. Vernon, Understanding the Nature of Bureaucracy: An Integration of the Organizational and Public Choice Approaches

• 1994, P. Du Gay, "Making up managers: bureaucracy, enterprise and the liberal art of separation”, British Journal of Sociology, Vol 45, n°4, pp655-674

• 1996, P. S. Adler et B. Borys, Two Types of Bureaucracy: Enabling and Coercive, Administrative Science Quarterly, vol. 41, n°1, pp61-89

• 1999, Richard Haass, "The Bureaucratic Entrepreneur: How to Be Effective in Any Unruly Organization", Washington: Brookings Institution Press

• 2000, B. Bozeman, "Bureaucracy and Red Tape", Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ

• 2002, Rossette Nicolaï et Gilbert Tosi, Bureaucratie et confiance, In: Alain Leroux et Alain Marciano, dir., Traité de Philosophie Economique, de Boeck

• 2008, Paul Dragos Aligica, "Bureaucracy", In: Ronald Hamowy, dir., "The Encyclopedia of Libertarianism", Cato Institute - Sage Publications, pp42-43

• 2014, Olga Kokorska (Ольга Кокорська), "Валентин Кокорський Бюрократія та легітимність влади" ("Valentyn Kokorskyi Bureaucracy and the legitimacy of power") ("La bureaucratie de Valentin Korkorsky et la légitimité du pouvoir"), In: Mykola Bunyk, Iryna Kiyanka, dir., "Economic Theory and Public Policy”, Series “Ludwig von Mises and Contemporary Societies”, Lviv, Lviv Regional Institute, pp92-100 (en ukrainien)

Liens externes

• (fr)Au cœur du cancer français, la bureaucratie
• (en)The Seven Rules of Bureaucracy (mises.org)

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